Гражданское Участие

Обзор инструментов гражданского участия на местном уровне в Грузии

          Важнейшим принципом гражданского общества является гражданское участие. Это понятие подразумевает вовлечение граждан в процессы управления, начиная с обсуждения, разработки политических, экономических, социальных и других общественно важных программ и проектов, наличие возможности влиять на процесс принятия решений и осуществление контроля за исполнением. Согласно одному из определений гражданского участия, оно представляет собой «непрерывный многоуровневый процесс социального взаимодействия между гражданами и органами государственной власти, в разработке и принятии решений по проблемам, касающимся дальнейшего развития, как общества, так и государства».

          Этот процесс осуществляется между органами государственной власти и гражданским обществом в обоих направлениях, включая в себя: меры, способствующие пониманию, информированию участников; сбор мнений и предпочтений и выбор наиболее приемлемого варианта из возможных альтернатив и т.д.

          Корни участия граждан можно отнести к древней Греции и колониальной Новой Англии. До 1960-х годов, государственные процессы и процедуры были разработаны для облегчения «внешнего» участия. Участие граждан было узаконено в середине 1960-х годов программами “Великого общества” президента Линдона Б. Джонсона  (Коген & Sharpe, 1986 стр. 283).

          По степени вовлеченности граждан условно выделяются три основных уровня – непосредственное участие, символическое или частичное участие, отсутствие участия.

          В рамках данного обзора будут рассмотрены механизмы участия граждан на муниципальном уровне Грузии.

Формы гражданского участия Грузии можно разделить на:

  • формализованные – те которые прописаны в законах или специальных государственных программах;
  • неформализованные  – все остальные практики, которые осуществляются пока в основном по инициативе различных организаций доноров и институтов гражданского общества).

Формализованные формы участия

          Органический закон Кодекс «О местном самоуправлении», принят Парламентом Грузии 05/02/2014 года

          В Кодексе «О местном самоуправлении» имеется специальный раздел, посвященный практикам участия граждан в местном самоуправлении (Раздел IV определяет участие граждан в местном самоуправлении). Согласно данному закону предусматриваются следующие формы участия: петиция, общее собрание поселения, совет гражданских советников, участие в заседаниях сакребуло муниципалитета и его комиссиях, слушание отчетов гамгебели/мэра муниципалитета и членов сакребуло о проделанной работе.

  • Петиция

          Петиция представляет собой возможность обращения граждан к местным властям. В соответствии со статьей 86 Кодекса «О местном самоуправлении» (2015 года), подать петицию могут не менее 1% избирателей, зарегистрированных на территории муниципалитета, либо Общее собрание поселения.

          Согласно информации ряда исследователей, по Кодексу «О местном самоуправлении», действовавшему в 2010-2015 годах, посредством петиции граждане могли представить только проект нормативного акта, что фактически нивелировало применение данной формы участия. С 2015 года, после внесения изменений в вышеуказанную статью кодекса, в форме петиции можно представить практически любой вопрос, беспокоящий население, как проекты нормативных документов и/или изменений в них, так и по проблемам, имеющим всеобщее значение для муниципалитета.

          Согласно Кодексу реагирование локальных властей на петицию, с момента ее подачи должно быть осуществлено максимум в пределах 2-х месяцев (1 месяц 22 дня). Разрешена также подача электронных петиций.

           Однако для полноценного использования данного механизма по-прежнему существуют барьеры, которые, как отмечает эксперт Абуладзе, искусственно создаются регламентами сакребуло. В частности, существуют проблемы процедурного характера – правил заполнения/подачи/регистрации бланков, что ограничивает использование этого инструмента гражданами. В контексте подачи электронных петиций внедрение данного механизма находится на начальном этапе, так как для его задействования необходимо, чтобы сакребуло каждого муниципалитета приняло постановление. При финансовой поддержке USAID было разработано программное обеспечение, которое может быть использовано любым муниципалитетом для инсталляции на веб-страницах муниципалитетов.

  • Общее собрание поселения

         Практика Общего собрания поселения была введена в 2009 году, и была связана с процессом осуществления, так называемой, Государственной поддержки села (Сельская программа). Главная цель программы заключалась в передаче муниципалитетам специальных средств на развитие сел. Цели и порядок расходования средств определялись специальными постановлениями Правительства Грузии.

          Согласно одному из последних постановлений Правительства Грузии №54 от 4 февраля, 2016 года, целевое расходование средств, выделенных государством муниципалитетам, в рамках данной программы, осуществлялось только после проведения предварительных консультаций с населением муниципалитетов. Постановлением Правительства Грузии также определялось, что предварительные консультации должны были проводиться руководителем соответствующего муниципалитета, который, в случае необходимости, проводил опрос населения, организовывал созыв и проведение Общего собрания поселения, организовывал публичные слушания и согласовывал с населением целевое использование суммы, выделенной поселению в рамках программы.

          Несмотря на многие недостатки практической реализации данной программы, которые нашли выражение в случаях давления со стороны представителей муниципалитета на процесс принятия решений, случаях манипулирования, формализации процесса, данная форма коммуникации с населением и включения их в процесс принятия решений, оказалась удобной и приемлемой для населения.

          В 2014 году независимой группой экспертов, созданной по инициативе Фонда «Открытое общество – Грузия», было разработано видение по механизмам включения граждан. С учетом некоторых положений данного видения, Министерство регионального развития и инфраструктуры Грузии разработало законопроект по усилению участия граждан в деятельности местного самоуправления, который в виде поправки к Закону о местном самоуправлении был принят в июле 2015. Согласно этим поправкам, наряду с такими формами участия граждан как петиция, участие в заседаниях сакребуло муниципалитета и его комиссиях, слушание отчетов о работе членов сакребуло, были включены такие формы участия как Общее собрание поселения и Совет гражданских советников (об этом будет сказано ниже). В собрании могут принять участие как зарегистрированные в поселении избиратели, так и другие граждане, проживающие в данном поселении. Собрание считается уполномоченным, если в нем принимает участие не менее 20% всех членов. Решения принимаются на основе голосования – большинством голосов. Члены собрания могут собираться неограниченное число раз. Для осуществления своей деятельности Общее собрание имеет право выбрать из числа его членов Избранника (представителя) Общего собрания (выдвигать кандидатуру имеет право не менее 5% всех членов Общего Собрания). В таком случае, согласно Кодексу, Собрание должно проводиться не менее 2-х раз в год.

          Органы муниципалитета обязаны рассматривать решения Общего собрания поселения, дать аргументированный ответ о результатах рассмотрения, а также проинформировать об этом соответствующих членов Общего собрания, либо избранного представителя Общего собрания в сроки, установленные Общим административным кодексом Грузии и Кодексом о местном самоуправлении. Сроки реагирования на решения Общего собрания зависят от формы предоставления решений. Если решение подается в форме петиции – соответственно на это распространяется механизм реагирования на петицию. Если решение подается в качестве рекомендации, то реагирование должно быть осуществлено максимум в течение 3-х месяцев.

          На муниципальные органы возложено обязательство обеспечить в соответствующих поселениях представление на рассмотрение общего собрания, проектов, которые должны быть реализованы в муниципалитете, до внесения их в муниципальный бюджет. На общем собрании также могут рассматриваться вопросы по установлению/изменению границ поселения, внесению в список объектов приватизации, осуществлению очистки территории, проведения на территории поселения различных мероприятий и др..

         В процессе внедрения данного механизма в повседневную жизнь муниципалитета, эксперты отметили следующие проблемы: информирование о данном механизме осуществляется в основном неправительственными организациями, хотя это является обязанностью муниципалитета, проблемным оказался вопрос обеспечения полномочности собрания, поскольку Общее собрание считается полномочным, если в нем участвует не менее 20% членов собрания.

  • Совет гражданских советников

          По информации представители организации Green Caucasus, в 2011 году в Озургети была внедрена практика работы Совета гражданских советников, позднее, в рамках проекта USAID «Демократическое управление в Грузии» (G 3), Советы гражданских советников были созданы в 10 муниципалитетах Грузии. Цель инициативы заключалась во внедрении в обществе механизмов прозрачности, участия и в целом продвижения демократических ценностей. Благодаря работе данных советов в ряде муниципалитетов удалось поднять и решить некоторые вопросы местного значения.

         С 2015 года, после внесения поправок в Кодекс Местного самоуправления, создание Советов гражданских советников стало обязательным для всех муниципалитетов. Совет гражданских советников представляет собой совещательный орган для гамгебели/мэров муниципалитетов. В него входят бизнесмены, институты гражданского общества и представители населения конкретного муниципалитета. Согласно статье 86 в Совет гражданских советников должны входить не менее 10 человек.   Прописанной процедуры их отбора нет, на практике в ряде муниципалитетов применяется следующая практика: публикуется объявление о формировании Совета, желающие предоставляют свои CV и мотивационные письма, после чего происходит их отбор. В других муниципалитетах, гамгебели обращается к потенциальным членам с предложением войти в совет. Еще одна практика формирования Совета гражданских советников подразумевает представление кандидатур самим населением.

          На рассмотрение Совета гражданских советников гамгебели муниципалитет/мэр обязан предоставлять такие документы как проект бюджета, документ пространственного планирования муниципалитета, предложения по наименованию географических объектов, нормативные акты, инфраструктурные и социальные проекты. Другие полномочия Совета гражданских советников определяются специальным документом – Положением Совета гражданских советников, который утверждает гамгебели/мэр муниципалитета. Собрание Совета должны проводиться не менее одного раза в каждые три месяца.

          Поскольку данный механизм является относительно новым, в процессе его внедрения также есть целый ряд проблемных вопросов. Несмотря на обязательство, предписываемое законом, данные советы были созданы не во всех муниципалитетах. В ряде случаев они были созданы для соблюдения формальности. Эксперты указывают на то, что реальные функции Совета гражданских советников остаются непонятными для муниципалитетов, сами советники не видят пространства для своей деятельности.

  • Публичность коллегиальных органов

         Согласно статье 87, Кодекса о Местном самоуправлении, заседания Сакребуло муниципалитета и комиссий сакребуло являются публичными (кроме отдельных случаев предусмотренных законодательством Грузии). Любое лицо имеет право участвовать в подобных мероприятиях, без необходимости предварительного уведомления. Закон обязывает муниципалитеты обеспечить наличие мест, для желающих принять участие в заседаниях, либо создать условия для того, чтобы население имело возможность слушать ход заседания.

        Представители населения, принимающие участие в заседаниях, могут, с согласия председателя собрания и соблюдая регламент, задать вопросы докладчикам, сделать заявления, представить информацию. Срок и форма публикации информации о заседаниях не оговаривается в законе, однако, как правило эти данные представлены в регламенте работы сакребуло, где оговорены сроки проведения заседаний (например, минимум один раз в месяц, каждый первый вторник).

        На практике эта форма участия граждан также не стала популярной. С одной стороны, сами граждане не проявляют активности воспользоваться данным механизмом, с другой стороны, муниципальные органы зачастую либо не распространяют информацию о времени и повестке дня того или иного заседания, либо распространяют с опозданием и в ограниченном кругу. А в некоторых муниципалитетах, чтобы принять участие в собраниях, необходимо разрешение и пропуск аппарата.

  • Публичные отчеты

       Статья 88 Кодекса о Местном самоуправлении обязует гамгебели/мэра муниципалитета, а также членов сакребуло организовывать встречи с избирателями по их требованию, и не менее одного раза в год (не позднее 1 ноября) подготавливать и публично презентовать доклады о проведенной деятельности, а также дать ответы на вопросы избирателей. В свою очередь, соответствующие органы муниципалитетов обязуются обеспечить публикацию подготовленных отчетов (как правило, это оговаривается в регламентах работы сакребуло). Как отмечают эксперты со ссылкой на соответствующие источники, данный механизм подотчетности представителей муниципалитета и сакребуло, также не выполняется в должной мере.

          Закон «О Товариществах собственников жилья»

          Закон действует с 11 июля 2017 года. Согласно данном закону под товариществом собственников жилья понимается добровольное объединение собственников жилых и нежилых площадей в многоквартирном доме, в том числе – площадей, используемых в коммерческих целях.

          Закон регулирует отношения, связанные с управлением общим имуществом членов товарищества собственников жилья, определяет формы  формы собственности членов данных объединений, а также основные правовые условия их возникновения, формирования, деятельности и ликвидации. Согласно закону товарищество считается автоматически созданным, если в многоквартирном доме более одного домовладельца (физического или юридического лица).

          Создание товариществ представляет собой важный механизмом участия граждан в решении своих проблем как своими собственными силами, так и с привлечением внешних ресурсов, в частности ресурсов муниципалитетов.

          Несмотря на то, что данному закону уже более 10 лет, он нашел свое практическое применение в основном в процессе решения отдельных ремонтных работ – ремонте крыш, зданий, замене лифтов и т.д., которые осуществлялись в рамках программ софинансирования со стороны муниципалитетов.

          Закон «О волонтерстве»

          Волонтерская деятельность является одной из форм гражданского участия, подразумевающей добровольческую деятельность, дающую возможность внести вклад в развитие общества с одной стороны, а с другой стороны углубить знания, получить навыки практической работы и проявить себя в качестве активных граждан. Одним из ярких примеров волонтерской активности граждан Грузии, стала мобилизация граждан по борьбе с разрушительными последствиями стихии в июне 2015 года в Тбилиси.  

          В декабре 2015 года был принят закон «О Волонтерстве». Принятие закона также стало результатом работы Института гражданского общества, который на протяжении нескольких лет проводил исследования в области волонтерства в Грузии.  В законе даются определения понятия волонтера, а также прав и обязанностей волонтера и принимающей организации. В частности, согласно статье 2, волонтерством является общественно-полезная деятельность физического лица с применением его знаний и навыков в условиях организационного порядка, выполненная добровольно и без получения выгоды.

          Однако для дальнейшего развития культуры волонтерства, не достаточно только принятия закона. Необходимо создание целого ряда механизмов, чтобы эта форма гражданского участия стала признанной и популярной. Существует проблема коммуникации (есть граждане, которые готовы быть волонтерами, однако мало информационных ресурсов, которые помогут найти им применение). Необходимы инструменты для учета и оценки (на основе количественных и качественных индикаторов) волонтерской деятельности и ее вклада в развитие обществе.

          С целью развития культуры волонтерства в Грузии осуществляется целый ряд проектов международными организациями (Helping Hand, World Vision, Caritas и др.). Министерство по делам молодежи и спорта Грузии также оказывает поддержку развития волонтерства. В сотрудничестве с рядом неправительственных организацией уже второй год реализует проект «Волонтер Грузии», основной целью которого является усиление института волонтерства, развитие единой волонтерской сети в регионах Грузии. Целевая группа проекта – молодежь в возрасте от 17 до 25 лет.